yurist 77 logo

Уровни публичной власти в современной России

В отечественной литературе длительное время существовало убеждение, которое сохраняется иногда до сих пор, что публичная власть и государственная власть — это одинаковые явления. Некоторое отождествление публичной и государственной власти иногда заметно в учебниках по теории государства и права. Оно нашло свое отражение и в Конституции РФ. В ней сказано о государственной власти Российской Федерации и вместе с тем — о государственной власти субъектов РФ (ст. 5, 85 и др.), об "органах государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов" (ст. 77). Конечно, в каждом субъекте РФ существуют свои институты власти (законодательный орган, глава администрации, во многих субъектах РФ — правительство субъекта Федерации, свои суды — конституционные (уставные) и мировые).

Они осуществляют полномочия субъекта РФ по совместным с Федерацией предметам ведения, у субъектов РФ есть также собственные («остаточные») предметы ведения и полномочия (ст. 73 Конституции РФ).

Однако если сказать, что это собственная государственная власть каждого субъекта Федерации, то отсюда последует заключение, что на территории России действуют в настоящее время 84 государственные власти (Российской Федерации плюс каждого субъекта РФ). Вряд ли такой вывод может быть принят.

На территории субъектов РФ действует единая государственная власть Российской Федерации. Она представлена законодательством РФ, органами исполнительной власти РФ (в частности, главными управлениями федеральных министерств и ведомств), федеральными судами, органами прокуратуры. Двух государственных властей на одной и той же территории быть не может. Это общеизвестно. Видимо, «собственная» власть субъектов РФ в пределах их полномочий, установленных федеральной Конституцией, является какой-то иной властью.

Властные полномочия есть и у органов местного самоуправления в муниципальных образованиях (их в мире сотни тысяч). Властные полномочия органов местного самоуправления, предоставленные им конституциями и законами федерации и субъектов федерации, не столь велики, но они есть и могут распространяться на всех, постоянно или временно находящихся на его территории. Характер муниципального образования, власти в субъектах федерации, территориальных автономиях, муниципальных образованиях в конституциях обычно никак не определен. Наряду с Конституцией РФ лишь немногие конституции называют «собственную» власть субъекта федерации государственной.

От определения местного самоуправления как государственной власти в мире давно отказались. В России об этом говорится в ст. 12 Конституции РФ. О неприемлемости термина государственная власть по отношению к собственным полномочиям субъекта РФ сказано выше. О характеристике собственных полномочий автономных образований как государственной власти вопрос даже не ставился. Прежде чем дать характеристику каждого уровня публичной власти, необходимо разобраться с терминами "публичная власть", "государственная власть".

В русский язык словосочетание "публичная власть" вошло в единственном значении — как государственная власть. В учебниках по теории государства и права до сих пор говорится, что публичная власть — основной признак государства. Обратимся к характеристикам природы власти в российских основных законах — в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ.

С одной стороны, в Конституции РФ говорится о "многонациональном народе Российской Федерации" (преамбула), о "многонациональном народе" как носителе суверенитета (ч. 1 ст. 3), о государственной власти РФ (ст. 11, 85 и др.), с другой — о народах РФ, о "равноправии и самоопределении народов" в РФ (ч. 3 ст. 5), о том, что земля — основа жизни и деятельности "народов, проживающих на соответствующей территории" (ч. 1 ст. 9).

Соединение в данной формулировке понятий народа (народов) и территории важно для последующих рассуждений. В основных законах субъектов РФ это делается для обозначения социальной общности, от имени которой осуществляется собственная власть субъекта РФ, существующая, в конечном счете, как власть его коллектива наряду с государственной властью РФ (выше говорилось, что на территории субъекта РФ действуют органы и той и другой). Для характеристики социальной природы власти в основных законах субъектов РФ используются неодинаковые формулировки (большинство основных законов субъектов РФ изменены, но цитируемые формулировки не менялись). Иногда в таких основных законах говорится о «сообществе граждан», либо «о жителях области», «о населении» края, области, о "народе области".

Приведенные положения свидетельствуют, что, во-первых, население, жители того или иного субъекта РФ понимаются как часть многонационального народа РФ. Во-вторых, сообщество людей в субъекте РФ — это народ субъекта РФ, такая формулировка, видимо, более верна, чем, например, жители. В-третьих, народ субъекта РФ является источником собственной власти субъекта РФ, осуществляемой в рамках, определяемых федеральной Конституцией и федеральными законами. Об этом говорится в основных законах некоторых субъектов РФ, а там, где это не сказано прямо, об этом свидетельствуют конституционное регулирование, распределение предметов ведения, компетенция органов власти.

Пока что здесь важно констатировать, что: 1) собственная власть субъекта РФ существует (об этом говорится и в федеральной Конституции и в основных законах субъектов РФ); 2) основные законы субъектов РФ в качестве источника такой власти рассматривают население, народ, сообщество граждан, жителей субъекта РФ; 3) собственная власть субъекта РФ действует наряду с действующей на этой же территории как части территории государства властью РФ; 4) собственная власть субъекта РФ действует в рамках, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (разграничение полномочий); 5) социальным источником собственной власти субъекта РФ (в пределах его полномочий) является воля народа субъекта РФ, но юридически источником предметов ведения и полномочий субъекта РФ является, прежде всего, федеральная Конституция, принятая на референдуме всем сообществом (многонациональным народом), в том числе народами субъектов РФ. В сфере принципиальных (наиболее важных) общественных отношений приоритетное значение имеет воля всего сообщества страны. Элементы системы (в данном случае субъекты РФ) всегда подчинены системе (сообществу в целом, которое представлено федеративным государством). С этим связаны распределение предметов ведения, возможность применения федерального принуждения и другие отношения в федерации. Рассмотрим далее различные уровни публичной власти, начиная с государственной.

Суверенная государственная власть как высшая разновидность публичной власти. Государственная власть является высшей формой публичной власти, поскольку, во-первых, ее социальный источник — особый территориальный коллектив, народ всей страны. Во-вторых, в силу этого только она обладает суверенным характером, является суверенной разновидностью публичной власти. В-третьих, только она может регулировать все вопросы жизнедеятельности общества. В-четвертых, именно она юридически наделяет кругом предметов ведения и полномочиями остальные публичные территориальные коллективы, наделяет основами компетенции их органы.

Государство — официальный представитель всего общества страны в его государственных границах и на международной арене. Его власть распространяется на всю территорию государства, включая ее подвижные части в границах и вне границ — самолеты, корабли под флагом государства, космические аппараты, на граждан государства, находящихся за границей.

Власть государства имеет универсальный характер: она может распространяться на все отношения, которые регулируются государством и правом и поддаются такому регулированию. Государственная власть едина. Разделение ее на определенные ветви (законодательную, исполнительную, судебную, иногда в конституциях называют и другие) не противоречит единству государственной власти, единству политики, проводимой по принципиальным вопросам всеми ее органами.

Видимо поэтому в наше время в конституциях, в том числе и в ст. 10 Конституции РФ, один из основных принципов, относящихся к организации государственной власти, целесообразно обозначить не только как разделение властей, а в формулировке: единство государственной власти и разделение ее ветвей. Государственная власть не только едина, но и единственная государственная власть в обществе страны.

Только государство может осуществлять (или только от имени государства может осуществляться) законное и легитимное государственное принуждение. Государство может делегировать право применять некоторые формы принуждения органам других территориальных публичных коллективов, но опять-таки они применяются только в соответствии с законами государства и имеют менее существенный характер, нельзя, например, делегировать право применять уголовные наказания.

Государственная власть, государство осуществляет роль социального арбитра в обществе, регулируя, в том числе отношения социальных классов и слоев (а также их организаций), чтобы их соперничество и противоречия разрешались мирным путем в правовых формах и не приводили к насильственным действиям, а, в конечном счете к анархии и распаду общества. Но детальное рассмотрение вопроса о социально-арбитражной власти государства как социального арбитра выходит за пределы темы данной работы.

Публичная власть субъекта федерации. Как уже говорилось, собственная власть субъектов РФ по предметам их ведения (в том числе совместным с Федерацией) названа в Конституции РФ государственной властью. В Конституции РФ есть базовые ценности, которые останутся неизменными, видимо, в обозримое время, - многие из них проистекают из общих ценностей человечества. Вряд ли рассматриваемое положение о государственной власти субъектов РФ относится к ним и его, видимо, можно исправить.

Первые примеры внесения поправок в другие главы Конституции РФ уже имели место в 2008 г. Положения гл. 3 Конституции РФ о государственной власти субъекта РФ можно изменить, не создавая новый текст и не созывая Конституционное собрание (конституционного закона о нем еще нет). Сложнее обстоит дело со ст. 5, но вряд ли из-за неприкосновенности соответствующей главы стоит долго сохранять положения, которые не соответствуют реалиям. Сейчас для этого еще не пришло время. Кроме того мировой финансовый кризис требует первоочередного решения других задач. Но вопросы остаются, и понадобятся коллективные усилия науки и практики для их решения.

В современных условиях субъект федерации почти нигде ни юридически, ни фактически не рассматривается как государство. Это — государственное (государствоподобное) образование. Его собственная публичная власть в пределах его предметов ведения не является государственной властью. Это — государствоподобная несуверенная публичная власть. Такие формулировки и могут быть использованы как основа будущих дискуссий о внесении поправок.

Публичная власть муниципального образования. Территория государства издавна делится на различные административно-территориальные единицы (губернии, области, округа, районы, сельские административные единицы), без этого невозможна организация территориального управления. В унитарном государстве наиболее крупные единицы рассматриваются как деление его территории, в федеративном государстве административно-территориальное деление — это деление территории субъектов федерации.

Муниципальные образования — и коммунальные, и региональные, как правило, создаются в рамках административно-территориальных единиц и сохраняют их издавна сложившиеся названия. Однако административно-территориальные единицы и муниципальные образования — разные явления.

В точном юридическом смысле административно-территориальная единица — это населенная территория, не имеющая своей собственности (на ее территории существует государственная и иная собственность) и управляемая назначенными "сверху" чиновниками. Ее население не создает собственной публичной власти в виде избираемых органов, хотя, например, референдумы могут проводиться, но только если они назначены "сверху".

Муниципальное образование, его население избирает свои управленческие органы, создает свою общую (муниципальную) собственность, распоряжается ею и решает дела местного значения под свою ответственность. Муниципальные образования могут создаваться, и обычно создаются в рамках административно-территориальных единиц, но это разные явления. Сказанное относится и к муниципальному району в России, у которого есть дополнительные полномочия, и может быть несколько иная структура представительного органа.

В связи с этим важно различать не столько городские и сельские поселения, городские округа и т. д., хотя и это нужно делать, сколько две разновидности муниципальных образований: низовое (условно говоря, общинное) звено и региональное муниципальное образование. В России не всегда делаются необходимые выводы в связи с таким различием. Нередко говорится только об одном: нужно назначать мэров муниципальных образований "сверху", тогда единство власти будет обеспечено.

И в низовых муниципальных образованиях могут возникать вопросы, решение которых требует государственных полномочий (в России также государствоподобных полномочий субъекта РФ), например учет военнообязанных, организация призыва в армию, положение иностранцев, проживающих в поселении. В России в таких случаях используются нормы ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.

Устанавливается, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями по договорам с органами Федерации или субъектов РФ с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Отказываться от таких поручений нельзя (закон нужно выполнять), можно лишь обратиться в суд по этому вопросу. В некоторых зарубежных странах используется иной путь. Избранный населением мэр утверждается министром внутренних дел как государственный служащий. Он по обязанности выполняет дела, связанные с вопросами государственного значения, если они возникают в данном поселении. С него и спрашивается, - никаких договоров заключать не нужно.

В любом муниципальном образовании существует своя публичная власть, источником которой является народ (население муниципального образования). Она всегда действует наряду с государственной властью (в федерациях также наряду с государствоподобной властью субъекта федерации, а иногда властью территориальной автономии, в состав которой входит муниципальное образование), хотя формы организации той, другой, третьей, их полномочия неодинаковы. Услуги юриста в Москве: составление документов, представительство в суде, исполнительное производство. Демократичные цены.

Какое-то сочетание имеет место даже в самом мелком муниципальном образовании, где нет никаких должностных лиц, назначенных от государства или субъекта федерации, и действуют лишь сход и избранный им староста, ибо и в таком муниципальном образовании действуют законы государства. Таким образом, в любом муниципальном образовании есть своя публичная власть.

Это власть негосударственная. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление — это негосударственная муниципальная, публичная власть. В современном демократическом, социализированном и коллективированном обществе власть народа осуществляется на разных уровнях и в разных формах. Всесторонне понять реализацию такой власти невозможно без разработки концепции территориальных публичных коллективов. На каждом уровне таких коллективов население, народ как часть народа страны, непосредственно или через органы, созданные территориальным публичным коллективом, осуществляет в рамках конституции и законов государства и в соответствии с ними принадлежащие коллективу полномочия, свою публичную власть. Власть каждого коллектива — одно из звеньев публичной власти всего российского многонационального народа, которая (публичная власть всего народа) имеет свою форму государственной власти.

В демократическом государстве существует единая система публичной власти народа. Системный подход к ней с одновременным выяснением наиболее целесообразных сфер регулирования и организации различных видов публичной власти может сделать научные исследования более эффективными, а практику управления в обществе более рациональной.

Ищите нужное


Уважаемые посетители! Если Вам понравился материал — нажмите кнопку "поделиться" в социальной сети. Это поможет нам лучше узнать интересы аудитории, а также сделать статьи более полезными. ♥

Пользуйтесь поиском по сайту. Материал по одной теме может находиться в разных разделах ресурса. Метки также объединяют статьи по определённым темам.

О чём бы Вы хотели почитать? Пишите Ваши предложения на почту, мы обязательно примем к сведению Ваши пожелания.

По вопросам сотрудничества также обращайтесь по почте.


+7 (968) 478 11 45

  • Юридические услуги;
  • Запись к юристу/адвокату;
  • Бесплатная юридическая консультация по телефону;
  • Прочие юридические вопросы.

Напишите нам: admin@yurist-77.ru

Задайте интересующий Вас вопрос — напишите нам на вышеуказанный адрес электронной почты. В письме укажите контакты для связи.

Время работы