yurist 77 logo

Проблема компетенций органов власти различного уровня в России и их разграничение

Вопрос о компетенции государственных и общественных институтов является ключевым для конституционного и административного права. Его решение лежит в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти, которая остается потенциально конфликтным полем.

Это порождает много серьезных проблем в условиях вертикальной разбалансированности системы государственного управления, когда между ее звеньями нет четкого разграничения компетенции, а, следовательно, и ответственности перед населением за конкретные дела.

Действительно, нахождение оптимальных способов разграничения компетенции органов власти различных уровней в федеративном государстве имеет принципиально важное значение для эффективного и устойчивого функционирования общества и государства, включая его социально-экономическую сферу. Понятие "компетенция" играет заметную роль в большинстве отраслей действующего права, поскольку тесно связано с основами деятельности субъектов не только публично-правовых, но и частноправовых отношений. Конституционное право нуждается в данной теории преимущественно в рамках исследования проблем разделения государственной власти как по вертикали, так и по горизонтали.

Компетенция - понятие сугубо формальное и универсальное применительно к любым моделям политического режима, характеристикам государственной политики, социально-экономическим и административно-политическим условиям и другим обстоятельствам. Целеполагание в ее рамках может быть абсолютно произвольным. Понятие цели применимо к характеристике системы реализации компетенции.

В качестве базового определения категории "компетенция" для последующего критического анализа может быть принято следующее определение, данное Ю.А. Тихомировым: "Компетенция есть комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций". Ю.А. Тихомиров пишет о компетенции: "Она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнести, прежде всего, цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции".

Примерно так же считают сторонники Ю.А. Тихомирова, утверждая, что компетенция "характеризует применительно к субъекту его права и обязанности (то есть каким образом, как этот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (то есть в чем, на что субъект может осуществлять воздействие) с целью выполнения его функций (то есть направления такого воздействия в соответствии с целями и задачами деятельности субъекта), имеющие пространственно-территориальные либо иные установленные рамки (то есть пределы такого воздействия)".

Понятие "компетенция" (от лат. "сотрetere" - достигаю, добиваюсь; соответствую, подхожу) толковые словари трактуют как "совокупность полномочий (прав и обязанностей) какого-либо органа или должностного лица, установленная законом, уставом данного органа или другими положениями". В новейших энциклопедиях данный термин определяется практически идентично как "совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях".

Основные акценты в современном понимании структуры исследуемого понятия "компетенция" в свое время были расставлены российским законодателем в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г. (утратил силу). Этот закон предполагал выделение в структуре компетенции как раз предметов ведения и полномочий.

Понятие "предмет ведения" в Законе определялось как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции Российской Федерации, субъекта РФ или одновременно к ведению Федерации и субъекта РФ. В данных сферах общественных отношений (по предметам ведения) Федерация и субъекты осуществляют государственно-властную деятельность, в ходе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты, в которых в том числе определяются полномочия государственных органов Российской Федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения. Как следовало из положений данного Закона, полномочия органа государственной власти представляют собой его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Таким образом, полномочия производны от предметов ведения.

По смыслу указанного Федерального закона, по предметам ведения Российской Федерации полномочия определяются и реализуются федеральными органами, по предметам ведения субъектов Федерации — органами государственной власти субъектов Федерации, но на основе федеральной Конституции, а по предметам совместного ведения - совместно органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Компетенцию органа государственной власти Федеральный закон определял как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации. Иными словами, определяя предметы ведения как сферу общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции соответствующего субъекта права, а полномочия - как права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий, Закон устанавливал компетенцию как совокупность полномочий по предметам ведения.

Однако в настоящее время указанный Федеральный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 4 июля 2003 г. Многие положения утратившего силу Закона вошли в новую редакцию этого Федерального закона, среди которых, однако, нет приведенных выше.

Следовательно, в настоящее время нет и официального определения указанных понятий. Однако исключение из текста закона приведенных определений не означает, что федеральный законодатель понимает под указанными понятиями что-то иное. По существу, нормы утратившего силу Федерального закона основывались на разработанных в юридической науке положениях о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения - ее сферу, что представляется вполне обоснованным и без законодательного закрепления.

Нередко в правовой литературе, а равно и в нормативно-правовых актах, понятия "предметы ведения" и "полномочия" используются некорректно. В частности, зачастую предметы ведения понимаются как часть компетенции конкретных органов государственной власти. С учетом анализа федерального и регионального законодательства необходимо констатировать, что "предметы ведения органов государственной власти" - понятие объективно существующее и раскрывающее свое значение в федеральных законах и законах субъектов РФ, регламентирующих определенные сферы государственной власти и управления.

В этой связи представляется целесообразным исходить из устоявшейся в современной отечественной науке позиции, согласно которой разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений Федерации и ее субъектов, а разграничение полномочий как содержания компетенции - частью отношений между отдельными министерствами и ведомствами или органами Федерации и ее субъектов.

Так, едва ли оправданно использовать понятие "ведение" применительно к компетенции органов государственной власти. Более целесообразно использовать понятие "полномочия органа государственной власти". В этой связи п. "а" ст. 71 Конституции РФ должен быть интерпретирован следующим образом: в ведении Российской Федерации находится "федеральное законодательство, в том числе Конституция Российской Федерации".

Компетенция предстает как совокупная характеристика властных возможностей органов и должностных лиц государственной (иной публичной) власти, определяющая, какие управленческие действия, с какой степенью самостоятельности и в каких сферах они вправе совершать.

Вмешательство в компетенцию другого уровня государственного управления — одна из наиболее распространенных ошибок правового регулирования компетенции. Чаще всего она проявляется в присвоении полномочий федеральных органов или обращении к предметам ведения Федерации органами государственной власти субъектов РФ. Так, наиболее характерными нарушениями являются: неправомерное установление налоговых ставок или освобождение от внесения обязательных платежей в бюджеты; неправомерное правотворчество в области бюджетного законодательства (произвольное определение порядка формирования и расходования средств внебюджетных и бюджетных фондов и др.) - соответствующий случай имел место в Республике Адыгея; установление собственного порядка лицензирования отдельных видов деятельности (как, например, в Архангельской, Тульской, Курганской областях) и т.п.

Логика отнесения тех или иных отраслей законодательства к предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения не всегда очевидна, а иногда и вовсе порочна (как, например, в случае с отнесением жилищного законодательства к совместному ведению субъектов и федерального центра при том, что данная совокупность правовых норм в настоящее время является органичной, трудно вычленимой частью гражданского законодательства, отнесенного, в свою очередь, к ведению Федерации).

Многие авторы справедливо отмечают отсутствие серьезной проработки конституционного разграничения предметов ведения, что во многом и стало источником конфликта законодателей. Наиболее важные направления общественной деятельности, бесспорно, отнесены к ведению Федерации, все остальное - к совместному ведению. Назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации весьма затруднительно.

Необходимо констатировать, что отсутствие единой терминологии при формулировании полномочий в актах федерального законодательства, - к примеру, полномочий федеральных органов исполнительной власти в положениях о министерствах, агентствах и службах, где они представлены то в виде задач, то в виде функций, то в виде прав и обязанностей соответствующих органов, - также не добавляет ясности и определенности в процесс разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями власти, сбивая с толку правоприменителей в субъектах РФ. Указанное обстоятельство свидетельствует об особой актуальности научно-практических разработок в области теории компетенции органов государственной власти. Указанные глубинные причины недостатков существующей системы вертикального разграничения компетенции дополняются рядом технических причин:

  • недостаточный учет в федеральном законодательстве особенностей регионального социально-экономического развития, неадекватные методы и механизмы правового регулирования, использованные федеральным законодателем, порождающие необходимость дополнительного регулирования соответствующих отношений, отнесенных к исключительному ведению Федерации;
  • слабость существующих и неприменение потенциальных механизмов конституционно-правовой ответственности и федерального вмешательства в дела субъекта Федерации в случае нарушения границ компетенции;
  • отсутствие сколько-нибудь действенной процедуры разрешения разногласий в сфере компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
  • сепаратистские, местнические тенденции отдельных руководителей некоторых субъектов Федерации и др.

Возможно, последовательное устранение указанных причин со временем позволит преодолеть недостатки процесса разграничения компетенции внутри системы органов публичной власти в нашей стране.

Еще одним из принципиальных в теории компетенции является вопрос о перераспределении компетенции в процессе ее реализации. Действительно, компетенция органов государственного управления с течением времени и изменением обстоятельств может и должна изменяться. В свете проводимой в Российской Федерации административной реформы, затрагивающей, безусловно, не только вопросы компетенции, но и множество других, с ними связанных, особую актуальность для нашей страны приобретает вопрос о перераспределении компетенции в системе государственных органов Российской Федерации. О том, в каком направлении следует перераспределять предметы ведения и полномочия (в сторону децентрализации или наоборот).

Представляется, что при любом варианте (централизованном или децентрализованном) организации государственной власти в федеративном государстве установление компетенции должно базироваться на общем принципе оптимальности распределения предметов ведения и полномочий между соответствующими субъектами компетенции. Безусловно, его содержание крайне неустойчиво и, очевидно, зависимо от множества привходящих условий и обстоятельств. Необходимо понимать, что предметы ведения между Федерацией и ее субъектами разграничивает сама Конституция Российской Федерации, и они не могут быть разграничены иными актами в принципе. Разграничиваться могут только полномочия органов государственной власти - их права и обязанности по управлению определенной сферой общественных отношений. Услуги юриста в Москве: составление документов, представительство в суде, исполнительное производство. Демократичные цены.

В этой связи, например, предметы не могут быть переданы в ведение субъектов Российской Федерации или в сферу их совместного ведения с Российской Федерацией иначе, чем через внесение изменений в Конституцию Российской Федерации. Это, однако, не исключает передачи органам власти субъектов Российской Федерации осуществления конкретных полномочий по предметам ведения Российской Федерации.

Указанные обстоятельства предполагают разработку иных, более конкретных принципов установления компетенции органов государственной власти. Следует отметить, что в правовой науке уже выработаны некоторые подходы к этому процессу, составляющему основу практики государственного управления в целом.

Так, Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что при определении компетенции необходимо соблюдать ряд принципов, среди которых ученый называет: "правовую связанность" компетенции (что означает реализацию конституционного принципа верховенства права и закона); четкое различение нормативных средств закрепления компетенции. Среди таковых средств: общая характеристика объектов воздействия (для законодательных органов); закрытый перечень полномочий (для судов); полузакрытый перечень, когда он дополняется формулой "и иные полномочия, возложенные..."; своего рода скрытые полномочия; презюмируемые полномочия, отражающие право вышестоящих структур принять к своему ведению любой вопрос; смешанные полномочия.

Кроме того, в качестве принципов он называет необходимость обеспечения строгого соблюдения самостоятельности и ответственности субъекта компетенции за ее осуществление; строгое обеспечение соотношения разных компетенций и их "взаимопереходов", что отражает сотрудничество органов и организаций.

Указанный перечень принципов имеет универсальный характер и применим к случаям установления компетенции всякого носителя определенных полномочий, будь то федеральный орган государственной власти или должностное лицо органа местного самоуправления.

Учет особенных внутрифедеральных отношений при разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами предполагает расширение перечня принципов установления компетенции в федеративном государстве.

Так, более широко трактуя компетенцию разных уровней органов власти как разделение государственной власти между Российской Федерацией и составляющими ее субъектами, В.А. Черепанов предлагает свой перечень принципов разграничения компетенции, в числе которых такие принципы, как субсидиарности, взаимного делегирования компетенции, достаточной необходимости федерального правового регулирования, рамочного законодательного регулирования по предметам совместного ведения, сотрудничества Российской Федерации и составляющих ее субъектов, солидарности и согласия, позитивного связывания, взаимной ответственности, сравнительной юридической силы актов Федерации и ее субъектов.

Ищите нужное


Уважаемые посетители! Если Вам понравился материал — нажмите кнопку "поделиться" в социальной сети. Это поможет нам лучше узнать интересы аудитории, а также сделать статьи более полезными. ♥

Пользуйтесь поиском по сайту. Материал по одной теме может находиться в разных разделах ресурса. Метки также объединяют статьи по определённым темам.

О чём бы Вы хотели почитать? Пишите Ваши предложения на почту, мы обязательно примем к сведению Ваши пожелания.

По вопросам сотрудничества также обращайтесь по почте.


+7 (968) 478 11 45

  • Юридические услуги;
  • Запись к юристу/адвокату;
  • Бесплатная юридическая консультация по телефону;
  • Прочие юридические вопросы.

Напишите нам: admin@yurist-77.ru

Задайте интересующий Вас вопрос — напишите нам на вышеуказанный адрес электронной почты. В письме укажите контакты для связи.

Время работы