148x32 v1

О взаимодействии государственных органов и органов местного самоуправления

В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Каждый из этих уровней обладает собственной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня власти не вправе. При самостоятельном осуществлении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в то же время не следует исключать их взаимоотношений между собой. 

Несмотря на то, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они тесно связаны с ними, взаимодействуя при осуществлении переданных им государственными органами некоторых властных полномочий.

При рассмотрении форм и принципов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации следует отметить, что как таковое взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления является своеобразной закономерностью формирования и функционирования государства. Чем последовательней и целенаправленней разработана и реализована в отдельном государстве модель взаимодействия его структур, тем эффективнее оно осуществляет свои задачи. Поэтому вопросы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти — одни из наиболее сложных и важных.

От их правильного решения во многом зависит не только судьба местного самоуправления в России, но и эффективность самого российского государства. При законодательном решении вопросов взаимодействия всех уровней публичной власти в Российской Федерации необходимо решение четырех основных вопросов: - какой уровень публичной власти за какие функции отвечает; - каким объемом ресурсов располагает каждый уровень публичной власти, чтобы выполнять возложенные на него Конституцией Российской Федерации и законом полномочия; - какие механизмы обеспечивают выполнение органами государственной власти, местного самоуправления возложенных на них функций с целевым использованием средств налогоплательщиков; - какие органы являются носителями этих полномочий, распорядителями финансовых ресурсов.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено значительное усиление регламентации определенных аспектов местного самоуправления правовыми актами самих органов местного самоуправления.

Значительную роль в формировании регионального законодательства играют конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Анализ норм конституций и уставов субъектов Российской Федерации, непосредственно регламентирующих вопросы местного самоуправления, показал, что они зачастую имеют различную структуру. Содержание уставов в большинстве случаев не отражает какие-либо особенности, связанные с процессом взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако с точки зрения создания правовых основ для взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации представляется, что данный вопрос в ряде случаев решен в достаточном объеме.

Вышеприведенный анализ положений законодательства позволяет также сделать вывод о том, что местное самоуправление в России представляет собой особую (специфическую) форму общегосударственного управления, основанную на самостоятельных принципах и нормативной составляющей. Этого вполне достаточно для того, чтобы отделить его от других форм управления и в первую очередь, от государственной власти.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления в России действуют «по уполномочению» органов государственной власти, широкие возможности принятия самостоятельных (обязательных) решений в рамках предоставленных полномочий, а также предусмотренные законом гарантии, делают местное самоуправление независимым моментом системы государственного устройства Российской Федерации.

В федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации просматривается попытка, но достаточно робкая, усилить государственное влияние на процесс становления и развития местного самоуправления. Это может быть связано с отсутствием научно обоснованной системы общих принципов организации местного самоуправления.

В основе этой системы должны лежать два фундаментальных принципа: принцип самостоятельности и принцип взаимодействия населения муниципального образования с органами государственной власти при решении вопросов местного значения и других вопросов, входящих в объект муниципального управления.

Местное самоуправление в нашей стране является новым институтом гражданского общества, который не имеет пока прочной финансово-экономической базы, кадрового обеспечения и устоявшейся практики деятельности. В этих условиях необходимо перенести акцент с принципа самостоятельности на принцип взаимодействия.

Конституция Российской Федерации содержит положения, которые вполне определенно позволяют на уровне федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации осуществить необходимое правовое закрепление всех аспектов общего принципа взаимодействия местного самоуправления с государством, без специального изменения или дополнения Конституции РФ.

Боязнь огосударствления органов местного самоуправления парализует поиск оптимального соотношения самостоятельности и взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. В итоге этот процесс идет стихийно, на уровне правоприменительной практики. Объективная потребность органов местного самоуправления в государственной поддержке нуждается в соответствующих руководящих идеях, т.е. в общих принципах, и в соответствующем их нормативном правовом закреплении, как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации.

Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления, формы и принципы взаимодействия сторон. При этом формы государственной поддержки, координации и сотрудничества, контроль над местным самоуправлением наиболее полно раскрывают категорию взаимоотношений, а соответственно, позволяют сделать вывод об эффективности взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Действия взаимодействующих субъектов должны основываться на законе. Получившие распространение взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации на основе договоров и соглашений позволяет отметить гибкость и эффективность в процессе взаимодействия, что является приемлемым для данного рода отношений.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации не должны ограничиваться только принципами законности, самостоятельности, разграничения компетенции. Анализ нормативной базы позволяет выделить еще ряд принципов, на основе которых строится взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации: - пропорциональность при распределении финансовых потоков; - принцип организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти субъектов Российской Федерации; - принцип взаимного согласовании принимаемых решений и действий, затрагивающих интересы друга друга; - двусторонняя ответственность за соблюдение договоров и соглашений; - принцип приоритетности интересов населения, учет исторических и иных местных традиций.

В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону №131-ФЗ и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон №131-ФЗ и другие федеральные законы.

На основании вышеизложенного представляется необходимым федеральному законодателю повысить эффективность и качество правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий путем определения в федеральных законах по предметам совместного ведения компетенции как федеральных, так и региональных органов государственной власти и обеспечить соответствие законодательства субъектов федеральному законодательству.

Представляется, что для дальнейшего уточнения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления необходимо провести сравнительный анализ всех правовых актов, предусматривающих обязанности муниципалитетов по всем отраслям их деятельности, и по результатам анализа внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Социологические исследования показывают, что передача на муниципальный уровень значительной части социальных полномочий не подкреплена финансовыми рычагами. Реально свои расходы муниципалитеты могут покрыть в данное время не более чем на одну треть. Для того чтобы полномочия органов местного самоуправления реально осуществлялись, необходимо в законодательстве четко определить, кто, что, когда и как (какими формами и методами) должен делать это.

Комплексное научное исследование позволяет констатировать, что оптимальная модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации до сих пор не создана, хотя она строится более десятилетия.

После принятия Федерального закона 2003 г. стало возможным утверждать, что действующая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления будет подвергнута существенным изменениям и что эти взаимоотношения будут четко, до деталей, урегулированы федеральным законодательством. Под влиянием этих изменений должна измениться и природа местного самоуправления в Российской Федерации: усилятся ее государственные черты, будут ослаблены общественные.

По сути, справедливо утверждать, что итогом этого процесса может стать огосударствление местного самоуправления, его преобразование в модель местного государственного управления. При этом не вполне корректно было полагать, что этот процесс носит абсолютный, безвозвратный характер.

Проблема заключается в том, что эффективность модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления зависит не от государственной или общественной природы последнего, а от того, насколько четко эта природа учитывается при определении компетенции местного самоуправления.

Если местное самоуправление рассматривается как подсистема государственной власти, эффективным оно будет лишь в том случае, если будет решать вопросы исключительно государственного значения. Справедливо и обратное: местное самоуправление может быть исключительно общественным, но в такой ситуации на местном уровне необходимо будет существование системы местных органов государственной власти, поскольку местное самоуправление должно будет решать исключительно вопросы общественного, т.е. негосударственного значения.

Наиболее сложно создать эффективную модель взаимоотношений в ситуации, когда местное самоуправление рассматривается одновременно и как государственное, и как общественное. В таких условиях важно четко и последовательно определить государственные полномочия местного самоуправления и закрепить положение о том, что при решении этих вопросов местное самоуправление - это часть государства. Вместе с тем таким же четким должен быть и перечень функций, выполняемых местным самоуправлением как общественным институтом. И государство не должно вмешиваться в решение этих вопросов, исключая, безусловно, суверенные прерогативы государства, такие, как, например, обеспечение действия Конституции и законов.

Процесс огосударствления местного самоуправления не означает неэффективность муниципальной власти, построение ее отношений с властью государственной исключительно на основе подчинения. Наличие четко определенной компетенции, собственных источников финансирования полномочий, развитых институтов гражданского общества может привести к тому, что деятельность по решению вопросов местного значения и задач государственного управления на местах станет эффективной, а интересы населения муниципальных образований будут учитываться и адекватно отражаться в деятельности местных органов власти. Это и есть главная задача построения оптимальной системы отношений федеральной, региональной и муниципальной властей.