148x32 v1

Конституционно-правовые основы взаимоотношений между государственными и муниципальными органами власти

Государственные и муниципальные органы получают от народа лишь "право на осуществление власти", а не саму власть, поэтому объектом анализируемых взаимоотношений между ними следует признать общие интересы той совокупности граждан, от имени которой соответствующими органами осуществляется публичная власть. Под общими интересами здесь следует понимать комплекс общественных потребностей, на удовлетворение которых направлена совместная деятельность органов публичной власти. В частности, если речь идет о взаимоотношениях федеральных органов в рамках реализации принципа разделения властей, то общий интерес вполне очевиден - осуществление принадлежащей многонациональному народу России власти. Механизм складывающихся здесь взаимоотношений четко прописан действующей Конституцией РФ.

Однако в силу складывающихся субъективных факторов каждая из ветвей власти стремится максимально "реализовать" себя, в том числе и через попытки "принижения" деятельности или "перехват" некоторых второстепенных функций у других властей. В этих условиях могут даже возникать споры о компетенции, не соответствующие по своей сути осуществлению власти, принадлежащей одному субъекту — народу. Споры о компетенции свидетельствуют о появлении в механизме реализации конституционных норм сбоев, исправление которых должно обеспечиваться через правовые позиции органов конституционного контроля и текущее законотворчество.

Горизонтальные связи могут возникать между органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления одного уровня. Здесь объектом взаимоотношений выступают общие интересы населения соответствующих территорий, преимущественно в социально-экономической сфере. Так, основными задачами ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ являются стабилизация экономического положения и социальная защита населения, совершенствование методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений, оптимальное размещение производительных сил, развитие производственной и социальной инфраструктуры, коммуникаций и т.д.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. (ст. 66 и 67) предусмотрено создание в каждом субъекте РФ советов муниципальных образований, которые, в свою очередь, могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Целью такого межмуниципального сотрудничества является "организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований".

Общие интересы населения нескольких территориальных образований не являются идеально тождественными интересам народа в целом в силу относительно узкой специфики целей межрегионального, межмуниципального взаимодействия. Поэтому такие горизонтальные взаимоотношения должны быть подконтрольны общегосударственной публичной власти, органам субъекта Федерации.

Гораздо сложнее определить объект вертикальных взаимоотношений, сторонами которых выступают органы публичной власти целого и части: Федерации и субъектов, области и входящих в ее состав автономных округов, субъектов Федерации и муниципальных образований, муниципальных районов и входящих в их состав поселений.

Так, поселения внутри района обладают разными финансовыми ресурсами, не равнозначными объектами собственности, дифференцированно развитой инфраструктурой. Отсюда появляются "богатые" и "бедные" (дотационные) поселения, что, в свою очередь, может отразиться на соблюдении конституционных прав и свобод граждан, особенно в социально-экономической сфере. Сходные проблемы неизбежны и на уровне "федерация (центр) — субъекты (регионы)".

В анализируемой ситуации интересы части населения по своей сути, не вступают в противоречие с интересами всего населения (народа). Конфликт может возникать исключительно между личными (как правило, противозаконными) интересами граждан, осуществляющих властные функции, для маскировки которых проблема обеспечения достойной жизни людей некорректно увязывается с экономическим потенциалом субъекта Федерации, муниципального образования, существующими между ними межбюджетными отношениями.

Задача социального государства, его субъектов, муниципальных образований состоит именно в том, чтобы обеспечить гражданам, занимающимся общественно полезным трудом либо объективно нетрудоспособным, необходимый для достойной жизни уровень потребления независимо от места жительства. Благополучие же сверх минимального стандарта достигается путем деятельности институтов гражданского общества при одинаковых условиях (стимулирование, контроль), создаваемых органами публичной власти. Данный подход находит свое отражение в конституционном законодательстве отдельных субъектов РФ. В частности, согласно Уставу (Основному закону) Челябинской области (ст. 35) органы государственной власти области проводят финансовую политику на основе равноправия органов местного самоуправления между собой и во взаимоотношениях с органами государственной власти Челябинской области при распределении собираемых доходов между областным и местными бюджетами, а также регулирования бюджетной обеспеченности на всей территории Челябинской области.

Таким образом, по вертикали взаимоотношения органов публичной власти складываются во имя общих интересов народа (населения) объединяющей территории: государства, субъекта Федерации, в том числе "сложноустроенного", крупного муниципального образования и т.д.

Взаимоотношения предполагают также взаимную ответственность субъектов-участников. Очевидно, что в силу разного статуса сторон здесь нельзя достичь паритета принудительных мер, однако если взаимность ответственности вообще отсутствует, очень трудно добиться неукоснительного соблюдения взаимных обязательств и стабильности взаимоотношений в целом. Особенно ярко эта проблема проявляется в межбюджетных отношениях, где степень ответственности за неисполнение обязательств тем выше, чем ниже уровень публичной власти.

Правила взаимоотношений органов публичной власти устанавливаются законодательством, главным образом конституционным, нормативными правовыми актами местного самоуправления, а также договорами и соглашениями между органами публичной власти. Во взаимоотношениях органов Российской Федерации и ее субъектов договорное регулирование практически утратило свое значение. В сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вообще недопустимо (ч. 2 ст. 132 Конституции). А при регулировании взаимоотношений органов государственной власти края, области и входящих в их состав автономных округов, органов местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений договоры и соглашения имеют приоритетное значение.

Так, органы государственной власти автономного округа, входящего в состав края, области, самостоятельно осуществляют полномочия по предметам ведения субъектов РФ, если иное не установлено договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ст. 26.2 и 26.6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" от 6 октября 1999 г.).

На основе Российской Конституции сложился целый комплекс правоотношений (вертикальных и горизонтальных) между различными государственными, органами: взаимоотношения органов публичной власти складываются на двух уровнях - по горизонтали и по вертикали.

В горизонтальном разрезе взаимоотношения существуют в рамках закрепленного ст. 10 Конституции РФ разделения властей на уровне Федерации и ее субъектов. Как указывается в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края от 18 января 1996 г., разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

В свою очередь, конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы "субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти". Поэтому нормативно-правовая основа взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта РФ может быть предусмотрена федеральным законодателем (Постановление Конституционного Суда от 21 декабря 2005 г.).

Под схемой взаимоотношений органов публичной власти в этой связи следует понимать нормативно зафиксированные полномочия и ответственность органов публичной власти по совместно решаемым вопросам государственного и (или) местного значения (правотворчество, формирование исполнительно-распорядительных органов, взаимный контроль и т.д.). Особой спецификой обладает нормативная основа взаимоотношений органов местного самоуправления на уровне одного муниципального образования.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда, выраженной в Постановлении от 15 января 1998 г., из ч. 1 ст. 131 Конституции следует, что "структура органов местного самоуправления, а значит, и их взаимоотношения определяются населением самостоятельно". Между тем Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. населению на выбор предложены три весьма подробно урегулированные схемы взаимоотношений представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации, детально регламентируется их взаимодействие по созданию муниципальных правовых актов.

Договорное регулирование данных взаимоотношений имеет второстепенное значение. В частности соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной власти считаются заключенными и вступают в силу только после их утверждения постановлениями Правительства РФ (ст. 26.8 Федерального закона от 06.10.1999.)

Не меньшую важность в конституционно-правовом плане представляет и организация взаимоотношений органов публичной власти по вертикали. Так, в ч. 4 ст. 5 Конституции РФ закрепляется равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Здесь речь идет о взаимоотношениях двух уровней органов государственной власти. В комментариях названной нормы указывается, прежде всего, на договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемых органами государственной власти РФ и органами государственной власти ряда субъектов.

Всего в соответствии с отечественной Конституцией в вертикальном разрезе можно выделить четыре уровня взаимоотношений органов публичной власти. Помимо уже названного Основной Закон государства предусматривает взаимоотношения органов государственной власти края, области и входящих в их состав автономных округов (ч. 4 ст. 66), органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 132), органов местного самоуправления городских, сельских поселений и органов местного самоуправления "других территорий", в состав которых эти поселения могут входить (ч. 1 ст. 131).

Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления регулируются Конституцией России в общем виде. Так, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако такая самостоятельность местного самоуправления не позволяет "противопоставлять государственной власти муниципальную власть".

Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, обеспечивают контроль за реализацией закрепленных прав физических и юридических лиц, подпадающих под юрисдикцию органов местного самоуправления. Этот контроль распространяется в том числе на реализацию переданных муниципалитетам отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 132). Конституции (уставы) субъектов Федерации устанавливают и другие формы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти: реализация государственных программ поддержки местного самоуправления (Приморский край, Воронежская область), осуществление муниципальными органами права законодательной инициативы в региональных парламентах (Воронежская, Камчатская, Кемеровская области и др.), методическое, кадровое и иное организационное содействие органам местного самоуправления, профессиональная подготовка, переподготовка, повышение квалификации муниципальных служащих, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления (г. Москва).

Взаимоотношения органов государственной и муниципальной власти часто являются и предметом зарубежного конституционного регулирования. Внедрение в России двухуровневой системы местного самоуправления обусловило также появление взаимоотношений между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений.

Отечественная Конституция только подразумевает эти взаимоотношения, устанавливая территориальную организацию местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях (ч. 1 ст. 131). Поэтому до введения в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. в стране сложились три основные модели территориальной организации муниципальной власти: муниципальными образованиями признавались либо отдельные города и районы (практически повсеместно), либо города и сельские поселения (Тюменская область), либо одновременно городские, сельские поселения и районы (Курганская область).

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. (ч. 1 ст. 10) предусмотрена двухуровневая организация местного самоуправления и, соответственно, его органов: с одной стороны, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения, с другой - городские, сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов. Следует, однако, заметить, что в переходный период (до 1 января 2009т.) законами субъектов РФ могло быть предусмотрено решение вопросов местного значения вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов. В законодательстве субъектов Федерации концепция двухуровневой организации местного самоуправления подверглась серьезной ревизии.

По поводу противоречивости судебной практики по данной проблеме Верховный Суд РФ сделал ряд выводов общего характера, а именно: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. не содержит требования о формировании двухуровневой территориальной структуры местного самоуправления, напротив, возможность наделения муниципального образования статусом городского округа свидетельствует о том, что допускается одноуровневое местное самоуправление.

В данном случае федеральному законодателю необходимо более четко обозначить свою позицию, которая позволила бы унифицировать организацию муниципальной власти и, соответственно, взаимодействие ее органов. Функции локального и территориального самоуправления регулируются законом. Преимущество при наделении этими функциями имеют те органы, которые находятся ближе всего к гражданам. Единицы локального и территориального (регионального) самоуправления имеют право в рамках закона своими уставами самостоятельно регулировать организацию и круг полномочий своих органов, а также приспосабливать их к местным потребностям и возможностям. Государство должно оказывать финансовую помощь экономически слабым единицам локального самоуправления в соответствии с законом.

Формы (способы) взаимоотношений специфичны применительно к каждому уровню публичной власти. Так, для органов местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений основной формой взаимодействия является взаимная передача друг другу права осуществлять свои полномочия. Обязательными процедурами при этом являются заключение соглашений, перечисление субвенций на реализацию переданных функций. Органы местного самоуправления поселений также могут участвовать в формировании районных муниципальных органов.

Цель взаимоотношений органов публичной власти должна быть общей для взаимодействующих органов и направлена на наиболее эффективное осуществление возложенных властных функций.