148x32 v1

История развития правового регулирования приватизации земельных участков

Процесс приватизации государственного имущества начался в конце 1980-х годов и занимал центральное место в системе экономических преобразований в Российской Федерации. Земля как пространственный базис, как средство производства также постепенно вовлекалась в процесс передачи от государства к частным собственникам. Правовое регулирование приватизации земли осуществлялось нормативными актами нескольких отраслей законодательства: земельного, гражданского, законодательства о приватизации предприятий. Для законодательного обеспечения проводимой земельной реформы разрабатывались и принимались в основном акты, имевшие подзаконный характер. 

Переходя непосредственно к историческому анализу правового регулирования приватизации земельных участков, обозначим используемые термины. Под приватизацией следует понимать переход земельного участка из государственной или муниципальной собственности в частную любым законным способом.

В советском государстве существовала исключительно государственная собственность на землю, и вплоть до марта 1990 года преимущественным правом на землю было право бессрочного пользования. Граждане могли пользоваться землей в городах и поселках для ведения приусадебного, дачного хозяйства, обслуживания жилого строения, для гаражного, дачного, жилого строительства. В сельских населенных пунктах гражданам также часто выделялись участки для огородничества, садоводства, животноводства. Организации, несмотря на действовавшие правила оформления государственных актов на землю, пользовались земельными участками в поселениях часто без каких-либо документов. Землепользование было бесплатным, и необходимости выделять участок каждому юридическому лицу не возникало.

После внесения изменений в Конституцию СССР появился титул пожизненного наследуемого владения землей. Однако в частной собственности земля находиться не могла.

Нормативным актом, в котором впервые  был использовании термин «приватизация», стали «Основные направления стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике». Это был «программный акт» Верховного Совета СССР: проведение земельной реформы и приватизация государственной собственности провозглашались как цели экономической реформы.

В этот же период, осенью 1990 года, на республиканском уровне были приняты два законодательных акта, которые вопреки союзному законодательству нарушили монополию государства на земельную собственность: Закон РСФСР от 22 ноября 1990 года № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и Закон РСФСР от 23 ноября 1990 года № 374-1 «О земельной реформе». Их значение для процесса земельно-правовых преобразований сложно переоценить. Монополия государства на землю на территории РСФСР отменялась. Гражданам впервые было разрешено приобретать в собственность земельные участки для ведения личного, подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, под здания и сооружения для индивидуальной трудовой деятельности, строительства и обслуживания жилого дома, дач, гаражей.

Было установлено, что земли колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, а также земли для ведения коллективного садоводства и животноводства, дачного строительства могут передаваться в коллективную (совместную или долевую) собственность граждан.

Законом «О земельной реформе» (статья 9) был установлен срок (пять лет после передачи земли в собственность граждан), в течение которого покупателями приватизированного участка при его продаже могли быть только Советы народных депутатов.

15 декабря 1990 года в Конституцию РСФСР в отношении прав на землю были внесены изменения. Предусматривалась возможность предоставления земельных участков в собственность, но только для производства сельскохозяйственной продукции. Продажа или иное отчуждение участков, кроме передачи по наследству, допускалась исключительно государству в лице Советов народных депутатов.

Несмотря на то, что на законодательном уровне вводилась частная собственность пока только для граждан и только на земли, предназначенные для сельскохозяйственного производства, приватизация государственных предприятий и земельных участков, на которых они располагаются, являлась одним из наиболее актуальных направлений рыночных преобразований.

В апреле 1991 года был принят Земельный кодекс РСФСР, подтвердивший существование частной собственности на землю, субъектами которой были граждане, колхозы, коллективы других кооперативных сельскохозяйственных предприятий и акционерных обществ.

Земельный кодекс РСФСР стал первым кодифицированным актом земельного законодательства в реформируемом государстве. В условиях экономических преобразований его принятие послужило знаком стабилизации регулирования земельных отношений. Но  Земельный кодекс РСФСР не вполне удовлетворял заявленным потребностям скорейшего перехода к рыночной форме хозяйствования, повсеместно провозглашаемой политиками.

Идеи о необходимости ускорения приватизации во всех сферах экономики привели к изданию в декабре 1991 года двух Указов Президента РФ: от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в России» и от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий».

Согласно первому из них, с 1 января 1992 года гражданам – собственникам земли разрешалась ее продажа другим гражданам в некоторых случаях, например, при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе. Бывшие колхозы и совхозы, реорганизованные в частные хозяйства, получили право бесплатно приобрести в собственность земли, которые ранее им были предоставлены для сельскохозяйственного производства. Таким образом, действия моратория на оборот земельных участков, установленного Конституцией РСФСР, постепенно стало сужаться.

Вторым из упомянутых Указов были подтверждены Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год, которые явились фактически первым документом, на практике регулирующим приватизационный процесс и давшим старт программной (то есть не спонтанной) приватизации в России.

Право собственников приватизированных предприятий на выкуп земельных участков было провозглашено 25 марта 1992 года. Хотя данный документ содержал только общие положения и не давал конкретных указаний относительно порядка оформления приватизации земельных участков, он стал юридической основой для ряда последующих актов.

14 июня 1992 года был принят Указ Президента Российской Федерации, утвердивший порядок продажи земельных участков при приватизации предприятий, их расширении и дополнительном строительстве, а также участков, предоставленных для предпринимательской деятельности.

Покупателями земельных участков могли стать юридические и физические лица, признаваемые покупателями в соответствии с Законом РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР». Таким образом, впервые было предусмотрено право организаций, не занимающихся сельскохозяйственным производством, стать собственниками земельных участков.

Важно, что размеры и границы продаваемых при приватизации предприятия участков устанавливались на основании документов, выдававшихся соответствующим предприятиям и подтверждавших право бессрочного использования, а в случае их отсутствия – по фактическому пользованию.

Особо значимым в проведении земельной реформы стал Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года. В нем провозглашался принцип свободы распоряжения земельными участками, находящимися в собственности, гарантировалась неприкосновенность и защита частной собственности на землю. Был обозначен новый способ приватизации земельных участков: покупка на конкурсах или аукционах. Подтверждалось ранее введенное право граждан на выкуп части земельного участка, предоставленного им ранее сверх предельных норм, а также право собственников приватизированных предприятий приватизировать земли в установленном порядке.

С принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации на самом высоком нормативном уровне  закреплялось право частной собственности на землю и право свободно ею распоряжаться.

Статьей 36 Конституции Российской Федерации провозглашалось, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».

Правовое регулирование вопросов приватизации земли не было отнесено Конституцией исключительно к ведению Российской Федерации или ее субъектов. Владение и распоряжение федеральной собственностью находилось в ведении Российской Федерации, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также разграничения государственной собственности – в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Однако до вступления Конституции Российской Федерации в силу Указом Президента РФ были признаны  недействующими более трети статей Земельного кодекса.

Последствия таких изменений были негативными, поскольку в законодательном регулировании земельных отношений возникли существенные пробелы, восполнению которых в дальнейшем были посвящены многочисленные указы главы государства.

Вступление Конституции Российской Федерации в силу обозначило новый этап правого регулирования приватизации, в том числе и земель, в России. Объективные проблемы потребовали изменения многих подходов, прежде всего отказа от ускоренной и повсеместной приватизации.

Новые правила приватизации предприятий сопровождались новыми подходами к приватизации земельных участков.

За собственниками приватизированных предприятий и объектов недвижимости закреплялось исключительное право по своему выбору приобрести в собственность либо взять в долгосрочную аренду земельные участки или их части, занимаемые объектами. Полномочные органы не могли отказывать в выкупе такого участка, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Отсутствие надлежаще оформленных документов о границах не рассматривалось как основание к отказу в приватизации.

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), вступивший в силу 1 января 1995 года, в статье 217 установил, что имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Таким образом, правовое регулирование приватизации земли, находящейся в государственной и муниципальной собственности тоже должно осуществляться на основе федерального закона.

Законы о приватизации в России принимались трижды за 10 лет. Но они выводили за пределы своего регулирования вопросы приватизации земельных участков, оставляя, таким образом, регулирование приватизации земли в ведении Президента Российской Федерации, поскольку восполнение пробелов законодательства отнесено и к его полномочиям.

В последующий период темпы приватизации возросли. В качестве одной из причин часто указывают на то, что это были годы президентских и губернаторских выборов, и приватизация превратилась в средство политической агитации. Процесс приватизации земли предприятиями активизировался с осени 1995 года также в связи со снижением выкупной цены. Но вскоре почти прекратился, так как назначение цены было передано на усмотрение местных администраций, и она резко возросла.

В постановлении Правительства РФ от 26 июня 1999 года № 694 «О Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2001 годы»» признавалось, что приватизация земли в городах идет крайне медленно, а это не позволяет привлекать достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение городских земель на основе требований рынка и развития городов. Констатировалось, что земли приватизировались в основном для индивидуального жилищного строительства и для реализации инвестиционных проектов и, как правило, на конкурсной или аукционной основе.

Дальнейшее развитие правового регулирования земельных отношений было направлено на исправление допущенных ошибок и повышение эффективности распоряжения государственной собственностью.

Среди приоритетных задач были названы следующие: обеспечение передачи участков под зданиями, сооружениями в собственность тех лиц, которым эти объекты принадлежат на праве собственности; передача земельных участков, используемых для нужд городов и поселений, в собственность муниципальных образований; разграничение земель между  Российской Федерацией и ее субъектами.

Выполнению обозначенных задач и достижению поставленных целей  посвящен настоящий период развития законодательства о приватизации земли.