yurist 77 logo

Гражданско-правовые проблемы новых форм некоммерческих организаций

Государственная корпорация - новая форма НКО, которая не была предусмотрена ни Гражданским кодексом РФ, ни Законом об НКО вплоть до внесения в него в 1999 г. дополнений в виде ст. 7.1 "Государственная корпорация". В соответствии с этой статьей государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для исполнения социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании специального Федерального закона.

Основное предназначение корпорации - эффективная реализация бюджетных средств, их рациональное и своевременное использование, формирование эффективных механизмов управления вверенным имуществом.

На сегодняшний день созданы: государственная корпорация "Ростехнологии" (Федеральный закон от 23.11.2007 N 270-ФЗ "О государственной корпорации "Ростехнологии"), государственная корпорация "Росатом" (Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"), государственная корпорация "Олимпстрой" (Федеральный закон от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта"), государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" (Федеральный закон от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации"), государственная корпорация "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (Федеральный закон от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства"), государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" (Федеральный закон от 17.05.2007 N 82-ФЗ "О банке развития").

Государственные корпорации наделяются специальными функциями и рядом преимуществ, не свойственных другим юридическим лицам: возможностью заниматься лицензируемой деятельностью без лицензии, неприменимостью процедуры банкротства, отсутствием устава, их правовое положение определяется федеральным и другими законами.

Имущество, переданное Российской Федерацией государственной корпорации, является ее собственностью и автоматически вычеркивается из реестра госсобственности. Это - принципиальное отличие корпорации от унитарных предприятий. Имущество государственной корпорации формируется также за счет:

  • доходов, получаемых от использования своего имущества и ведения деятельности;
  • регулярных и (или) единовременных поступлений (взносов), решения о которых приняты в соответствии с законодательством РФ, от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности;
  • федерального и иного имущества, передаваемого госкорпорации в ходе ведения ее деятельности;
  • других законных поступлений.

Государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам корпорации, если специальным законом, предусматривающим ее создание, не предусмотрено иное. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим ее создание. Корпорация может вести предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует этим целям.

Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества. Особенности правового положения госкорпорации устанавливаются предусматривающим ее создание законом. На корпорации не распространяется прямой контроль Правительства, их глав назначает Президент РФ.

Для создания корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ. Однако, данное положение спорно, поскольку в соответствии с указанной статьей юридическое лицо (а государственная корпорация является таковым) имеет учредительные документы, хотя НКО и могут действовать на основании общего положения об организациях данного вида. В случае же с госкорпорацией отсутствуют и учредительные документы, и соответствующее общее положение.

В специальном законе, на основании которого создается государственная корпорация, определяются:

  • наименование корпорации;
  • цели ее деятельности;
  • ее местонахождение;
  • порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц корпорации и их освобождения);
  • порядок реорганизации и ликвидации;
  • порядок использования имущества корпорации в случае ее ликвидации.

Такой специальный закон имеет приоритет по отношению к Закону об НКО, поскольку согласно п. 4 ст. 7.1 данного Закона его положения применяются к корпорациям, только если иное не предусмотрено названной статьей и законом о создании корпорации.

Как организация предпринимательского типа госкорпорация, с одной стороны, занимается производством с целью получения предпринимательского дохода. С другой стороны, она реализует поставленные перед ней социально-экономические цели, основными из которых можно назвать:

  • поддержание целостности общественного воспроизводства;
  • сглаживание амплитуды циклических колебаний;
  • обеспечение прогрессивных структурных изменений в макроэкономике;
  • развитие социальной инфраструктуры;
  • охрану окружающей среды;
  • воспроизводство общественных благ и др.

В мировой практике госкорпоративная поддержка наблюдалась в основном в телекоммуникациях, энергетике, машиностроении и сетевых сегментах. Корпорации создаются под текущие, масштабные экономические задачи.

Государственная корпорация функционирует в определенных организационно-правовых формах. Важнейшая из них - создание финансово-промышленных групп, доля государственного капитала в которых колеблется от 51 до 100% общего пакета акций. Имеется немало акционерных обществ, где государственная собственность равна или больше контрольного пакета акций. Существуют казенные (унитарные) предприятия на праве оперативного управления, использующие уникальные технологии, продукция которых признается наиболее приоритетной, прежде всего в оборонно-промышленном комплексе.

Так как Российская Федерация является единственным учредителем госкорпорации, то государство может в любой момент ликвидировать ее, вернув все имущество обратно. Однако в отличие от ФГУП корпорация имеет следующие полномочия:

  • распоряжаться имущественным взносом РФ в соответствии с уставными целями;
  • заключать сделки и принимать решения об участии в капитале российских и зарубежных компаний, работающих в данной сфере.

Статус государственной корпорации позволяет ей, с одной стороны, представлять интересы государства, а с другой - выступать учредителем акционерных обществ, покупать акции, брать в управление государственные пакеты.

Органами управления государственных корпораций согласно специальным федеральным законам об их создании являются наблюдательный совет (высший орган управления корпорации), правление, генеральный директор. Орган же внутреннего финансового контроля госкорпорации - ревизионная комиссия.

Наблюдательный совет - высший орган управления. Как правило, в его состав входят представители Президента РФ, Правительства РФ, генеральный директор, являющийся членом наблюдательного совета по должности, который не может быть его председателем. Члены наблюдательного совета назначаются Президентом РФ на срок не более пяти лет. Члены наблюдательного совета, за исключением генерального директора, работают не на постоянной основе и вправе совмещать свое членство с замещением государственной должности или должности федеральной государственной службы.

К основным полномочиям наблюдательного совета относятся:

  • утверждение:
  1. направлений деятельности корпорации на очередной год,
  2. организационной структуры,
  3. положения о правлении,
  4. положения о ревизионной комиссии,
  5. годового отчета,
  6. показателей деятельности,
  7. аудиторской организации,
  8. финансового плана доходов и расходов, а также направлений использования прибыли;
  • принятие решений:
  1. о создании филиалов и открытии представительств,
  2. назначении на должность и освобождении от должности членов правления и членов ревизионной комиссии,
  3. создании резервного и иных фондов и порядке их формирования и использования,
  4. заключении существенных сделок, связанных с приобретением, отчуждением либо возможностью отчуждения имущества корпорации;
  5. заключение трудового договора с генеральным директором;
  6. заслушивание отчетов генерального директора.

Правление корпорации - коллегиальный исполнительный орган. В состав правления входят определенное количество членов, генеральный директор и его заместители. Деятельностью правления руководит генеральный директор. По его представлению наблюдательный совет принимает решения о назначении на должность и освобождении от должности членов правления.

К полномочиям правления, в частности, относятся подготовка и представление на утверждение наблюдательного совета:

  1. предложений о направлениях деятельности на очередной год;
  2. годового отчета;
  3. финансового плана доходов и расходов;
  4. предложений о показателях деятельности;
  5. положений о ревизионной комиссии;
  6. предложений о направлениях использования прибыли.

Генеральный директор является единоличным исполнительным органом и осуществляет руководство ее текущей деятельностью. Генерального директора назначает на должность и освобождает от должности Президент РФ. Генеральный директор:

  • действует от имени корпорации и представляет без доверенности ее интересы в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, иностранными организациями, международными организациями, другими организациями;
  • возглавляет правление и организует реализацию его решений;
  • издает приказы и распоряжения по вопросам текущей деятельности;
  • назначает на должность и освобождает от должности своих заместителей по согласованию с наблюдательным советом;
  • распределяет обязанности между своими заместителями;
  • представляет в наблюдательный совет предложения о назначении на должность и освобождении от должности членов правления;
  • принимает на работу и увольняет работников корпорации;
  • выдает доверенности, открывает банковские счета в банках и иных кредитных организациях в порядке, установленном законодательством РФ;
  • отчитывается о деятельности корпорации перед Президентом и Правительством в порядке и сроки, которые определяются Президентом;
  • утверждает размер и формы оплаты труда работников в соответствии с законодательством РФ;
  • принимает решения по иным вопросам.

Ревизионная комиссия проводит проверку финансово-хозяйственной деятельности корпорации за календарный год и имеет право проводить внеочередные проверки по собственной инициативе или по требованию не менее чем 1/3 членов наблюдательного совета. В состав ревизионной комиссии входит пять членов, срок их полномочий не более пяти лет. Члены комиссии не могут одновременно быть членами иных органов корпорации. По результатам проверки ревизионная комиссия составляет заключение и направляет его в наблюдательный совет.

Контроль за деятельностью корпорации осуществляется на основе представления корпорацией отчетности в соответствии со статьей специального федерального закона. Состав такой отчетности вызывает ряд вопросов, которые на сегодняшний день остаются нерешенными.

В процессе деятельности корпораций возникают вопросы, связанные и с соблюдением требований гражданского и бюджетного законодательства. Например, требуют урегулирования вопросы возможности и порядка выплаты вознаграждения членам наблюдательного совета, членам правления, не являющимся работниками корпорации, ревизионной комиссии.

Много вопросов вызывает порядок оформления сделок по финансированию (в виде финансовой помощи), а также безвозмездного содействия деятельности организаций, чьи акции находятся в собственности госкорпорации. Как известно, гражданское законодательство устанавливает ограничения на сделки по дарению. Решение этого вопроса напрямую связано с порядком бухгалтерского учета и налогообложения указанных операций.

Если корпорация единоразово или регулярно станет получать бюджетные средства, то необходимо будет квалифицировать данные поступления как субсидии, бюджетный кредит или иные формы государственных расходов.

На государственные корпорации не распространяется действие п. п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Закона об НКО, регламентирующих порядок контроля за деятельностью некоммерческих организаций. Другими словами, расходы корпораций не могут быть проверены федеральными органами государственного финансового контроля, налоговыми органами на предмет их соответствия некоммерческим целям. Вместе с тем целевой характер расходования средств будет являться предметом пристального внимания со стороны как Счетной палаты Российской Федерации, так и наблюдательного совета, а также ревизионной комиссии.

Не меньшую актуальность  в последнее время приобрел вопрос создания и финансирования еще одной формы НКО - автономных учреждений, поскольку основной целью введения такой организационно-правовой формы стало предоставление государственным и муниципальным учреждениям большей самостоятельности в распоряжении имуществом и осуществлении поставленных перед ними задач.

В качестве автономного учреждения признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, что закреплено ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Данный Закон определяет порядок создания и преобразования существующего типа государственных или муниципальных учреждений в автономные учреждения, а также правовой статус таких учреждений. Следует отметить, что действие Федерального закона "О некоммерческих организациях" не распространяется на государственные и муниципальные учреждения в соответствии с п. 5 ст. 1 Закона, кроме случаев, когда это прямо оговорено в Законе. Таким образом, этот Закон является основой только для негосударственных (частных) учреждений, а бюджетные и автономные учреждения в своей деятельности опираются на иные нормы, при этом для автономных учреждений (которые, по сути, являются государственными или муниципальными, следовательно, также не подпадают под данный Закон) специфика правового положения и порядка финансирования закреплена самостоятельным нормативным актом.

Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения в соответствии с Законом должно приниматься по инициативе либо с согласия самого муниципального учреждения, если такое решение не повлечет нарушения конституционных прав граждан на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни (например, сузится круг предоставляемых учреждением услуг в сфере образования). При этом не допускается уменьшение или изъятие имущества, закрепленного за учреждением. Следует отметить, что такое изменение типа учреждения не признается его реорганизацией и не влечет предусмотренных гражданским законодательством последствий.

Закон прямо закрепляет, что изменение типа существующих учреждений не может производиться до момента утверждения порядка определения видов особо ценного движимого имущества, а объем финансового обеспечения выполнения задания учреждения не может зависеть от его типа (автономное оно или бюджетное). Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации приняли нормативные акты, создающие правовую основу порядка определения видов особо ценного имущества, что дает им практическую возможность создавать автономные учреждения. Для федеральных автономных учреждений порядок внесения предложений об изменении типа существующих бюджетных учреждений определен Постановлением Правительства РФ от 24.12.2007 N 924 "Об утверждении Правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений". Данный нормативный акт фактически был принят за образец при определении порядка изменения типа существующих бюджетных учреждений в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения подготавливается исполнительным органом власти или местного самоуправления, в ведении которого находится данное государственное или муниципальное учреждение, по согласованию с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Данное предложение подготавливается таким органом по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения.

Таким образом, преобразование учреждения возможно только с учетом его желания, и не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением. При этом имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

Учредителем автономного учреждения могут являться соответствующие территориальные образования (Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование), а их полномочия должны реализовывать соответствующие высшие органы исполнительной власти (местного самоуправления), в том числе и путем принятия решения о создании такого учреждения на базе государственного или муниципального имущества. Автономное учреждение может иметь только одного учредителя, таким образом, не может существовать совместных учреждений с иным регионом или муниципальным образованием. Учредитель автономного учреждения имеет некоторые полномочия в сфере управления таким учреждением, например утверждение устава автономного учреждения, внесение в него изменений; рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств; реорганизация и ликвидация автономного учреждения, а также изменение его типа; назначение руководителя автономного учреждения и прекращение его полномочий, а также заключение и прекращение трудового договора с ним, если для организаций соответствующей сферы деятельности федеральными законами не предусмотрен иной порядок назначения руководителя и прекращения его полномочий и (или) заключения и прекращения трудового договора с ним; рассмотрение и одобрение предложений руководителя о совершении отдельных видов сделок и пр.

В Федеральном законе "Об автономных учреждениях" определены органы управления автономным учреждением. Наряду с руководителем автономного учреждения и иными органами вводится такая структура управления как наблюдательный совет, в состав которого входят представители учредителя, представители исполнительных органов государственной власти и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности.

В Законе четко определено, как учредителем выделяется имущество для автономного учреждения (в отличие от иных форм некоммерческих организаций в соответствии с Федеральным законом "О некоммерческих организациях", где этот вопрос детально не регулируется), что также можно охарактеризовать в качестве положительного момента. Так, например, земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Однако при этом на автономные учреждения с 1 января 2008 г. Постановлением Правительства РФ от 18.10.2007 N 684 "Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества" возложена обязанность ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации.

В содержание такого отчета должны входить сведения за каждый из двух предшествующих опубликованию лет:

  • информация об исполнении задания учредителя;
  • информация об осуществлении деятельности, связанной с выполнением работ или оказанием услуг, в соответствии с обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию;
  • общее количество потребителей, воспользовавшихся услугами (работами) автономного учреждения, в том числе количество потребителей, воспользовавшихся бесплатными, частично платными и полностью платными для потребителей услугами (работами), по видам услуг (работ);
  • средняя стоимость для потребителей получения частично платных и полностью платных услуг (работ) по видам услуг (работ);
  • среднегодовая численность работников автономного учреждения;
  • средняя заработная плата работников автономного учреждения;
  • объем финансового обеспечения задания учредителя;
  • объем финансового обеспечения развития автономного учреждения в рамках программ, утвержденных в установленном порядке;
  • объем финансового обеспечения деятельности, связанной с выполнением работ или оказанием услуг, в соответствии с обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию;
  • общие суммы прибыли автономного учреждения после налогообложения в отчетном периоде, образовавшейся в связи с оказанием автономным учреждением частично платных и полностью платных услуг (работ);
  • перечень видов деятельности, осуществляемых автономным учреждением;
  • перечень разрешительных документов (с указанием номеров, даты выдачи и срока действия), на основании которых автономное учреждение осуществляет деятельность;
  • состав наблюдательного совета (с указанием должностей, фамилий, имен и отчеств).

Отчет о деятельности автономного учреждения по решению автономного учреждения либо органа, осуществляющего полномочия учредителя автономного учреждения, может включать также иные сведения.

Отчет об использовании закрепленного за автономным учреждением имущества должен включать следующие сведения:

  • общая балансовая стоимость имущества автономного учреждения, в том числе балансовая стоимость закрепленного за автономным учреждением имущества с выделением стоимости недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, на начало и конец отчетного периода;
  • количество объектов недвижимого имущества, закрепленных за автономным учреждением (зданий, строений, помещений), на начало и конец отчетного периода;
  • общая площадь объектов недвижимого имущества, закрепленная за автономным учреждением, на начало и конец отчетного периода, в том числе площадь недвижимого имущества, переданного в аренду, на начало и конец отчетного периода.

Отчет об использовании имущества, закрепленного за автономным учреждением, по решению автономного учреждения либо органа, осуществляющего полномочия учредителя автономного учреждения, может включать также иные сведения.

Отчеты подлежат опубликованию не позднее 1 июня года, следующего за отчетным, в средствах массовой информации, определенных учредителем автономного учреждения и доступных для потребителей услуг автономного учреждения. При наличии у автономного учреждения и/или уполномоченного органа государственной власти сайта в сети Интернет отчеты подлежат размещению на этом сайте. Доступ к размещенным на сайте отчетам должен быть свободным и безвозмездным. При этом информация о дате опубликования и средствах массовой информации, в которых опубликованы отчеты, а также о сайтах в сети Интернет, на которых размещены отчеты, должна размещаться в помещении автономного учреждения в доступном для потребителей услуг автономного учреждения месте.

Что касается столь важного вопроса, как ответственность учреждений по своим обязательствам, у автономного учреждения ответственность по своим обязательствам наступает за счет всего закрепленного за ним имущества, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. При этом собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по его обязательствам и наоборот. Имущество автономного учреждения, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, а также имущество, на которое в соответствии с федеральными законами не может быть обращено взыскание по обязательствам автономного учреждения, передается ликвидационной комиссией учредителю автономного учреждения, то есть возвращается собственнику. Таким образом, большая свобода в распоряжении и использовании переданного автономным учреждениям имущества влечет большую ответственность этих субъектов.

Автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. Но при этом оно вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе, что подчеркивает социальную, некоммерческую направленность деятельности автономных учреждений.

Таким образом, создание и деятельность автономного учреждения регламентированы достаточно четко и понятно, хотя не урегулированы некоторые вопросы, которые затрудняют реализацию отдельных норм.


+7 (968) 478 11 45

  • Юридические услуги;
  • Запись к юристу/адвокату;
  • Бесплатная юридическая консультация по телефону;
  • Прочие юридические вопросы.

Напишите нам: admin@yurist-77.ru

Чтобы получить бесплатную юридическую консультацию или задать интересующий Вас вопрос — напишите нам на вышеуказанный адрес электронной почты. В письме не забудьте указать номер телефона.

Юрист-77.ру

  • Юридические услуги;
  • Бесплатная юридическая консультация;
  • Юридические статьи;
  • Образцы документов.