Государственный финансовый контроль на рынке ценных бумаг

Российский фондовый рынок является одним из наиболее развивающихся среди финансовых рынков. Рост капитализации российских компаний составил за последние два года около 250 %. Количество участников рынка, как физических, так и юридических лиц, постоянно увеличивается.

Следует отметить, что российский фондовый рынок характеризуется сложностью возникающих на этом рынке отношений, масштабностью, присущими финансовым рынкам рисками. Таким образом, интересы безопасности его участников, необходимость дальнейшего стабильного развития этого важнейшего сектора экономики требуют самого пристального внимания со стороны государственных контролирующих органов.

К началу 2004 г. в России сложилась довольно сложная структура органов государственного регулирования фондового рынка. Во многом это было связано с тем, что в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" в качестве основного регулятора российского фондового рынка выступала Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России), в настоящее время - Федеральная служба по финансовым рынкам. Однако помимо ФКЦБ России полномочиями по регулированию рынка ценных бумаг обладали и другие органы государственной власти. К их числу прежде всего необходимо отнести Банк России (кредитные организации), Минфин (страховые организации и отдельные профессиональные участники рынка ценных бумаг), Минтруд (негосударственные пенсионные фонды, отдельные профессиональные участники рынка ценных бумаг), МАП (антимонопольный надзор, срочный рынок) и другие.

Подобная сложная и запутанная структура приводила к тому, что функции различных министерств и ведомств по регулированию и надзору за фондовым рынком пересекались и дублировались, что нередко приводило к конфликту между различными регулирующими органами. Достаточно вспомнить имевшие в свое время место конфликты между ФКЦБ России и Банком России по регулированию деятельности кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг или же совсем недавний конфликт между ФКЦБ России и МАП России по регулированию рынка срочных инструментов. Вполне очевидно, что такая ситуация не способствовала повышению эффективности системы государственного регулирования российского фондового рынка и негативно влияла на развитие этого важнейшего сектора экономики.

Ситуация усугублялась еще и тем, что базовое законодательство фондового рынка, принятое еще в начале девяностых годов, в большинстве своем до сих пор еще существует в форме общих, "рамочных" законов, передающих регулирование большинства аспектов деятельности участников фондового рынка на уровень ведомственных нормативных актов, которые на практике нередко противоречат друг другу. Так, например, требования к размещению средств инвестиционных фондов, средств паевых фондов и резервов страховых компаний значительно различаются, хотя по идее должны были бы совпадать. В сложившихся условиях затруднено создание сложных, комплексных финансовых продуктов, когда участник финансового рынка должен одновременно соответствовать требованиям различных регуляторов, финансовые инструменты из одного сектора финансового рынка могут разрешаться или не разрешаться к использованию регулятором другого сектора.

Мировая практика показывает, что подобная ситуация во многом становится объективной основой для проведения реформы системы государственного регулирования рынка ценных бумаг, прежде всего системы органов государственного регулирования фондового рынка. Это и было сделано в рамках широкомасштабной административной реформы, начало которой было положено Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ от 9 марта 2004 г. N 314).

Указ от 9 марта 2004 г. N 314 радикальным образом изменил структуру и систему органов государственной власти федерального уровня. В настоящее время в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом функции по принятию нормативно-правовых актов (в основном) закреплены за министерствами, функции по контролю и надзору за их применением - за службами, а функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом - за агентствами. Подобное разделение функций между независимыми друг от друга органами государственной власти призвано снизить возможность возникновения конфликта интересов, когда один государственный орган совмещает в одном лице правоустанавливающую и правоприменительную функции, как это было ранее.

Реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти кардинально изменило расстановку сил и в сфере государственного регулирования рынка ценных бумаг. После вступления в силу Указа от 9 марта 2004 г. N 314 была ликвидирована ФКЦБ России, а на ее месте была создана Федеральная служба по финансовым рынкам (далее - ФСФР России). К новому государственному органу отошли практически все функции упраздненной ФКЦБ России (в общей сложности около 180). Кроме того, реорганизованному органу был передан ряд функций и других государственных структур, ранее регулировавших различные аспекты функционирования фондового рынка и деятельности его участников. Так, от Минфина к ФСФР России перешел контроль и надзор за формированием и инвестированием пенсионных накоплений, а от упраздненного Министерства по антимонопольной политике - контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда - надзор за негосударственными пенсионными фондами. В результате ФСФР России стала регулятором не только фондового рынка, но и некоторых других сегментов отечественного финансового рынка.

В развитие положений Указа от 9 марта 2004 г. N 314 Правительство РФ приняло Постановление от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам" (далее - Постановление от 9 апреля 2004 г. N 206), в котором были определены основные направления деятельности ФСФР России, а также некоторые вопросы организации нового государственного органа. В этом нормативно-правовом акте были определены основы организации деятельности ФСФР России, а также определены ее основные функции.

Указ от 9 марта 2004 г. N 314 и Постановление от 9 апреля 2004 г. N 206 наделили ФСФР России достаточно широким кругом полномочий по регулированию финансового рынка. При этом в духе административной реформы (разделение функций по установлению правил и контролю за их применением и передача их независящим друг от друга органам исполнительной власти) ФСФР России, как и другие федеральные службы в новой системе органов государственной власти, была лишена возможности издания нормативных правовых актов, регулирующих отношения во вверенной ей сфере. Однако уже Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (внес изменения и дополнения в Указ от 9 марта 2004 г. N 314) право ФСФР России на принятие нормативных правовых актов в сфере своей деятельности было восстановлено. Таким образом, в результате возложенных полномочий ФСФР России была наделена одновременно и правоустанавливающими, и правоприменительными функциями.

На первый взгляд совмещение регулирующих и контрольных функций одним ведомством в корне противоречит идеологии реформы, перечеркивая одно из основных ее достижений. Однако если в случае с государственным регулированием других сфер экономики такое положение дел представляется весьма обоснованным, то в случае с фондовым рынком ситуация значительно сложнее. Дело в том, что при разделении этих функций возникает вполне очевидное противоречие с Законом "О рынке ценных бумаг", где установлено, что уполномоченный в сфере рынка ценных бумаг государственный орган соединяет в себе правоустанавливающую и правоприменительную функции. Разграничение же этих функций способно привести к снижению эффективности государственного регулирования финансового рынка и как следствие - к снижению эффективности функционирования последнего. От наличия у государственного органа, регулирующего такой динамичный рынок, каким является финансовый рынок в целом и рынок ценных бумаг в частности, права оперативно изменять правила игры на рынке, корректируя существующие нормы или устанавливая новые, в определенной ситуации может зависеть стабильность финансовой системы страны и экономики в целом.

В целостном виде полномочия ФСФР России были определены в Постановлении Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317, утвердившем Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам. В этом нормативно-правовом акте закреплены общие положения о ФСФР России, детализированы ее полномочия, а также подробно определены основы организации деятельности.

Следует отметить, что ФСФР России осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные органы. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. N 206 территориальные органы ФСФР России были сформированы на основе переданных в состав ФСФР России бывших региональных отделений ФКЦБ России. Региональные отделения ФСФР России осуществляют свою деятельность на основании Положения о территориальном органе Федеральной службы по финансовым рынкам, которое утверждено Приказом ФСФР России от 2 сентября 2004 г. N 04-445/пз-н. В данном акте закреплены общие положения о территориальных (региональных) органах ФСФР России (РО ФСФР России), их полномочия, права, а также подробно определены основные направления деятельности. Для реализации своих функций в установленной сфере РО ФСФР России создает структурные подразделения. Структурными подразделениями РО ФСФР России являются отделы по направлениям деятельности, в том числе территориальные отделы для осуществления своих полномочий и организации деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что обозначенными нормативными правовыми актами на ФСФР России возложены достаточно широкие полномочия. Так, в рамках реализации государственной политики установления обязательных требований к деятельности основных участников фондового рынка к компетенции ФСФР отнесено право устанавливать обязательные для профессиональных участников рынка ценных бумаг, за исключением кредитных организаций, нормативы достаточности собственных средств и иные требования, направленные на снижение рисков профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также на исключение конфликта интересов, в том числе при оказании брокером, являющимся финансовым консультантом, услуг по размещению эмиссионных ценных бумаг (п. 3 ст. 44 Закона). Постановлением ФКЦБ России от 23 апреля 2003 г. N 03-22/пс установлены нормативы достаточности собственных средств профессиональных участников рынка ценных бумаг, а Постановлением ФКЦБ России от 5 февраля 2003 г. N 03-4/пс предусмотрена Методика расчета собственных средств профессионального участника рынка ценных бумаг.

Также на ФСФР возложены задачи по утверждению квалификационных требований, предъявляемых к руководителям и сотрудникам (работникам) профессиональных участников рынка ценных бумаг. В частности, ФСФР осуществляет их аттестацию (проверку соответствия квалификации руководителей и работников предъявляемым квалификационным требованиям) в форме приема квалификационного экзамена и выдачи квалификационного аттестата, определяет порядок проведения аттестации, перечень документов, подаваемых вместе с заявлением о допуске к аттестации, количество и типы аттестатов, программы квалификационных экзаменов и порядок их сдачи. При этом на основании п. 10 ст. 44 ФСФР имеет право аннулировать квалификационные аттестаты физических лиц в случае неоднократного или грубого нарушения ими законодательства РФ о ценных бумагах.

Пунктом 4 ст. 42 Закона о рынке ценных бумаг к компетенции ФСФР отнесено установление обязательных требований к операциям с ценными бумагами, нормы допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности. При этом правила ведения учета и составления отчетности эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг совместно с Министерством финансов РФ. Так, совместным Постановлением ФКЦБ России N 32 и Минфина РФ N 108н от 11 декабря 2001 г. утвержден Порядок ведения внутреннего учета сделок, включая срочные сделки, и операций с ценными бумагами профессиональными участниками рынка ценных бумаг, осуществляющими брокерскую, дилерскую деятельность и деятельность по управлению ценными бумагами.

ФСФР осуществляет контроль за соблюдением утвержденных ею стандартов и требований эмитентами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг. Также на ФСФР возложены функции надзора за соответствием объема выпуска эмиссионных ценных бумаг их количеству в обращении (п. 10, 21 ст. 42 Закона о рынке ценных бумаг).

Статья 39 Закона о рынке ценных бумаг устанавливает общие условия лицензирования деятельности участников фондового рынка. Основным принципом государственного регулирования в этом направлении является положение о том, что все виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг осуществляются исключительно на основании лицензии, выдаваемой ФСФР или уполномоченными ФСФР органами на основании генеральной лицензии. При этом аннулирование генеральной лицензии, выданной уполномоченному органу, не влечет аннулирования лицензий, выданных им профессиональным участникам рынка ценных бумаг. Приказом ФСФР РФ от 16 марта 2005 г. N 05-3/пз-н был утвержден Порядок лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации. Органы, выдавшие лицензии, контролируют деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг и принимают решение об отзыве выданной лицензии при нарушении законодательства РФ о ценных бумагах. Сама же деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг лицензируется тремя видами лицензий: лицензией профессионального участника рынка ценных бумаг, лицензией на осуществление деятельности по ведению реестра, лицензией фондовой биржи.

Создание системы защиты прав владельцев ценных бумаг является частью основного принципа государственного регулирования фондового рынка, который заключается в создании системы гарантий деятельности всех его участников, закрепленных в ясных и четких нормах права и подтвержденных авторитетом государственной власти. Указанное направление государственного регулирования имеет в качестве своей окончательной цели повышение эффективности рынка ценных бумаг в России путем создания цивилизованных условий его функционирования в рамках построения правового государства.

ФСФР устанавливает порядок проведения проверок эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также иных лицензируемых ею организаций. Также ФСФР осуществляет самостоятельно или совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти проверки деятельности эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также иных лицензируемых ею организаций, назначает и отзывает инспекторов для контроля за деятельностью указанных организаций.

Одной из серьезных проблем при осуществлении контрольных полномочий ФСФР является отсутствие коллегиального органа, например совета директоров, который формировался бы не только директивным назначением сверху, но и обладал бы механизмом выдвижения кандидатов от профессионального сообщества. Этот орган способствовал бы обеспечению оптимального распределения финансовых ресурсов, направляемых регулятору. Взаимодействие на рынке финансовых услуг с профессиональными участниками, а именно формирование правил и осуществление надзора, требует получения адекватного денежного вознаграждения. В развитых странах работа регулирующих органов строится на этих принципах.

Изложенное свидетельствует о том, что основная нагрузка в регулировании рынка ценных бумаг возложена на ФСФР России. При этом, по нашему мнению, назрела необходимость отказаться от зарегулированности рынка, не отпуская, конечно, его в стихийное развитие. Возможна передача части публичных функций, осуществляемых государством, саморегулируемым организациям. Это связано с признанием государством важности саморегулирования на российском фондовом рынке. Саморегулирование обладает специфичными свойствами, глубоким пониманием предмета регулирования, которые позволяют более оперативно устранять недостатки.

Формирование фондового рынка в России повлекло за собой возникновение, связанных с этим процессом, многочисленных проблем, преодоление которых необходимо для дальнейшего успешного развития и функционирования рынка ценных бумаг.

Можно выделить следующие ключевые проблемы развития российского фондового рынка, которые требуют первоочередного решения:

Преодоление негативно влияющих внешних факторов, т.е. хозяйственного кризиса, политической и социальной нестабильности.
Целевая переориентация рынка ценных бумаг с первоочередного обслуживания финансовых запросов государства и перераспределения крупных пакетов акций на выполнение своей главной функции - направление свободных денежных ресурсов на цели восстановления и развития производства в России.
Улучшение законодательства и контроль за выполнением этого законодательства.
Повышение роли государства на фондовом рынке.
Реализация принципа открытости информации через расширение объема публикаций о деятельности эмитентов ценных бумаг, введение признанной рейтинговой оценки компаний-эмитентов, развитие сети специализированных изданий (характеризующих отдельные отрасли как объекты инвестиций), создание общепринятой системы показателей для оценки рынка ценных бумаг и т.п.

Основными перспективами развития современного рынка ценных бумаг на нынешнем этапе являются:

концентрация и централизация капиталов;
интернационализация и глобализация рынка;
повышения уровня организованности и усиление государственного контроля;
компьютеризация рынка ценных бумаг.

Метки: Гражданское право