yurist 77 logo2

Этапы реформирования местного самоуправления

Анализ правовых актов, регулирующих деятельность местных Советов до 1989 года, позволяет сделать следующие выводы:

  • местные Советы и их исполнительные комитеты являлись органами государственного управления на местах;
  • вся система Советов была построена на единых принципах;
  • в построении системы Советов наблюдалась иерархическая соподчиненность;
  • в деятельности Советов сочетались законодательная, исполнительная и контрольная функции;
  • деятельность Советов находилась под контролем политической партии - КПСС;
  • деятельности Советов был присущ формализм и бюрократизм;
  • отсутствовало четкое законодательное регулирование деятельности.

Начальный этап становления местного самоуправления охватывает период с 1989 по 1991 гг. Появлению современной формы организации местного самоуправления в духе Европейской хартии местного самоуправления предшествовало реформирование местного партийно-государственного управления, которое осуществлялось в рамках двух основных процессов: децентрализации государственного управления, передачи функций социально-экономического развития от партийных органов к государственным.

Изменения в системе государственной власти и управления в основном были направлены на обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти в пользу нижних уровней системы. Этот этап характеризовался стихийностью процесса формирования территориального общественного самоуправления. На этом же этапе началось создание правовой базы местного самоуправления. Вступивший в силу в апреле 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление и отменялся прежний статус местных Советов народных депутатов. Для союзных и автономных республик этот Закон открывал возможность принятия своих законодательных актов, регулирующих местное самоуправление.

Особо следует отметить закрепление в Законе системы гарантий местного самоуправления, включая судебную защиту прав и интересов органов местного самоуправления, а также их ответственность за законность принимаемых решений. Именно этот «концептуальный каркас» правовых институтов использовался в последующих законах о местном самоуправлении. Таким образом, на первоначальном этапе происходило формирование благоприятных условий для становления местного самоуправления, что стало результатом решения двух общегосударственных задач: политической (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления.

На втором этапе (1991-1993 гг.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления. Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", принятию которого предшествовало изменение Конституции РСФСР 1978 г., где раздел о местных органах государственной власти был заменен разделом "Местное самоуправление в Российской Федерации".

Закон устанавливал границы, в пределах которых должно осуществляться местное самоуправление (в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). Закон РСФСР о местном самоуправлении содержал концепцию местного самоуправления, четко разграничивал статусы местных Советов и местной администрации, подробно регулировал полномочия этих органов на соответствующих уровнях, формирование финансово-экономической базы местного самоуправления, гарантии его прав, устанавливал право республик регулировать своими законами местное самоуправление и право районных, городских, поселковых и сельских Советов принимать положения о местном самоуправлении на подведомственной территории.

Однако Закон не был свободен от «издержек», обусловленных сохранением элементов прежней системы местных органов власти. Так, в системе местного самоуправления сохранялась соподчиненность представительных органов и местной администрации, местная администрация была подотчетна не только местному Совету, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам.

Однако Закон РСФСР закреплял единую для всей России модель системы органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации. Лишь в 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти, но их новый статус не был в достаточной степени уточнен. Таким образом, к концу второго этапа законодательно была оформлена концепция местного самоуправления, система основных его демократических институтов и гарантий, закреплен принцип разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по регулированию организации местного самоуправления.

Третий этап (октябрь-декабрь 1993 г.) характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления указами Президента РФ: была ликвидирована система Советов, полномочия местных Советов временно возлагались на местные администрации, были назначены выборы в новые представительные органы власти, созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции РФ. С принятием Конституции РФ 1993 г. начался новый этап в становлении местного самоуправления. В рамках конституционной реформы процесс децентрализации получил свое логическое завершение в виде провозглашения института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющего организационную обособленность. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в выборе организационных форм.

Однако каких-то значительных изменений в процессе развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции РФ не произошло. Федеральный закон внес новый импульс в развитие местного самоуправления. Со вступлением его в силу устанавливался переходный период продолжительностью три месяца, в течение которого предполагалось выполнить значительный объем законотворческой работы. Однако установленный срок оказался нереальным требованием гл. VIII «Заключительные и переходные положения» Федерального закона.

В целях активизации процесса становления местного самоуправления Правительством РФ была разработана и принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Программа не содержала каких-либо существенных мер по становлению местного самоуправления, при этом слабо финансировалась. В результате даже предусмотренные меры не были осуществлены в полном объеме. Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление вводилось по историческим меркам практически «мгновенно». В целом же для реализации Федерального закона 1995 г. в полном объеме не было создано необходимых условий.

К тому же не вполне продуманными оказались следующие моменты: во-первых, территориальная организация местного самоуправления (сохранение в качестве территориальной основы местного самоуправления существующей системы административно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления); во-вторых, характер отношений между государственной властью и местным самоуправлением в системе публичной власти с учетом нового статуса местного самоуправления; в-третьих, не была определена роль государства в процессе становления местного самоуправления

Недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, в результате чего муниципальное хозяйство к 2000 году фактически исчерпало свои ресурс.

Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложил правовые основы формирования местного самоуправления. Но практика обнажила нечеткость ряда его норм, противоречивость некоторых положений. Уточнения и дополнения, внесенные в этот Закон Государственной Думой по инициативе Президента РФ, усилили ответственность органов местного самоуправления перед органами государственной власти РФ и ее субъектов за принятие решений, противоречащих законодательству, но не исчерпали объективной потребности в дальнейшем его совершенствовании. Конституционное право населения страны на местное самоуправление делает ответственным государство за обеспечение его реализации. Это предполагает совершенствование законодательства.

Принятие новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г. обозначило следующий (четвертый) этап реформы местного самоуправления: с одной стороны - приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством. Задан вектор от абсолютизации самостоятельности местного самоуправления к законодательному установлению гарантий эффективности местного самоуправления как публичной власти на местном уровне.

Нормы новой редакции Федерального закона направлены на решение общих вопросов территориальной, функциональной и институциональной организации местного самоуправления, обеспечение баланса интересов государства и муниципальных образований. В нем более детально решаются вопросы организации местного самоуправления на всей территории России.

Если ранее территориальная организация местного самоуправления регулировалась законодательством субъектов Федерации, то в рамках принятых норм на них возлагается определение границы конкретных муниципальных образований уже в унифицированной законодателем схеме, в основе которой - двухуровневая модель организации местного самоуправления, позволяющая обеспечить решение вопросов местного значения исходя из наличия необходимых для этого ресурсов, кадрового и организационного потенциала.

Такой подход направлен на решение двуединой задачи: построение оптимальной системы взаимодействия местного самоуправления как с населением, так и с органами государственной власти. В ее рамки легко укладываются определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов со стороны как государства, так и граждан, достижение максимальной эффективности в решении социально-экономических вопросов.

Закон четко разграничил полномочия каждого уровня местного самоуправления, определив, что все иные полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые законодательно, должны относиться к отдельным государственным полномочиям, исполняемым органами местного самоуправления за счет субвенций из соответствующего государственного бюджета, разрешил проблему дополнения перечня вопросов местного значения отраслевым законодательством. Более детально определены и подходы к структуре органов местного самоуправления. Услуги юриста в Москве: составление документов, представительство в суде, исполнительное производство. Демократичные цены.

В новой редакции Федерального закона уточнены многие понятия и термины. Изменился порядок формирования представительного органа в муниципальном районе. В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона обязательным органом в муниципальном образовании становится местная администрация, которая введена в юридический оборот в качестве исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.

Законом устанавливается обязательное для всех субъектов РФ формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях: первый уровень - городские и сельские поселения, второй — муниципальные районы и городские округа. Следует пояснить, что термин «городской округ» является новым, в соответствии с Законом городским округом является городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и по статусу приравнивается к муниципальному району.

Закон разграничивает и закрепляет за каждым из уровней муниципальных образований присущие ему специфические полномочия по решению вопросов местного значения. Эти меры призваны создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах РФ, которая будет в полной мере соответствовать Конституции РФ. Кроме того, они позволят, с одной стороны, реально приблизить местную власть к населению и обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению муниципальных услуг, а с другой - эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов.

Предусмотренное в Законе закрепление конкретных полномочий за каждым территориальным уровнем муниципальных образований основано на результатах длительной и кропотливой работы Комиссии при Президенте РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления и в целом соответствует принятым ею решениям.

В новом Федеральном законе гораздо больше императивов, направленных на развитие демократических начал местного самоуправления.

Закрепляя разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, в законе определено, какие государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления, установлены принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе передачи и исполнения указанных полномочий. Границы муниципальных образований (в частности, муниципальных районов) должны устанавливаться субъектом Федерации с учетом осуществления ими отдельных государственных полномочий (ст. 11).

Федеральный закон 1995 г. не содержал каких-либо конкретных требований к законодательному наделению органов местного самоуправления государственными полномочиями. А новая редакция устанавливает четкие критерии их содержания. При этом полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые законами субъектов Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законам к вопросам местного значения, признаются государственными полномочиями субъектов Федерации, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 19). Отдельные государственные полномочия субъектов Федерации, передаваемые органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено законодательно.

В правовом отношении это означает, что, во-первых, переданные полномочия обязательны к исполнению органами местного самоуправления, во-вторых, при необходимости отдельные государственные полномочия субъекта Федерации могут быть законодательно переданы органам местного самоуправления городских и сельских поселений. Ранее подобные нормы содержались только в законах отдельных субъектов Федерации.

Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отношений указывают на стремление Президента РФ и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систему страны, создавать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание заключить о начале нового этапа реформы местного самоуправления, как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством на принципах конституционного федерализма и народовластия.


Нашли интересное? Оставьте ссылку в социальной сети!

→ Принять участие ←

delites v sotsialnykh setyakh280

+7 (968) 478 11 45

  • Юридические услуги;
  • Запись к юристу/адвокату;
  • Бесплатная юридическая консультация по телефону;
  • Прочие юридические вопросы.

Напишите нам: admin@yurist-77.ru

Задайте интересующий Вас вопрос — напишите нам на вышеуказанный адрес электронной почты. В письме укажите контакты для связи.

Время работы

  • пн — пт: 9:00 - 21:00;
  • спросить юриста — 24/7.